边永民

壹定发教授

国际气候治理已经形成了多主体沿着多路径在多层级上共同参与治理的格局。国家之间通过政治谈判和协商来应对气候变化仍然是主要的路径。同时，以国际法院和国际海洋法法庭为代表的国际司法机构已经成为国际气候变化治理中重要的规则解释方，它们的气候变化咨询意见对国际气候变化谈判、国家的气候变化应对法律和政策、国内的气候变化诉讼及企业的气候合规都可能产生重要的影响。国内司法机构受理的气候变化诉讼则为非政府组织、个人和企业参与气候治理提供了平台，使气候变化诉讼的多样性成为可能。

国际谈判的政治路径与气候诉讼的司法路径相互推动，形成了去中心化的多元治理格局和气候治理制度复合体，这种格局比单一层面、单一路径和单一类别主体参与的治理模式更加稳定和有韧性，不会因为单一路径受阻就使得气候变化治理无以为继，对单一大国的逆全球化行为具有缓冲作用，但司法机构对国际条约和习惯国际法进行扩张解释所产生的司法造法现象不应得到支持。

本文刊于《中国法律评论》2026年第4期“策略”栏目（第171-186页），为阅读方便，脚注从略。如需引用，请参阅原文。

本文系国家社科基金重大专项项目（21VMG042）的阶段性成果。

目次

一、国际气候变化治理从一元走向多元

（一）一元治理的成果有限

（二）国内司法机构、非政府组织和个人推动国家的气候变化治理

（三）国际性司法机构解释国际气候变化治理规则

二、国际气候变化治理多元化的成因

（一）国际气候变化谈判进展缓慢

（二）非国家实体在国际治理中的作用上升

（三）《巴黎协定》采纳了去中心化的治理模式

三、多元、多路、多层治理间的互动关系

（一）多种治理主体之间的互动

（二）多路径之间的互动

四、气候变化治理多元化的效果和潜在问题

（一）气候变化治理多元化的效果

（二）国际气候治理多元化中潜在的问题

五、结论

国际社会并不存在凌驾于主权国家之上的统一权威管理机构，这决定了许多全球性问题的解决需要多种机制协调发挥作用。气候变化问题的应对就是典型的多主体共同参与，各自沿着不同的治理路径在不同的层级上交互发挥作用的过程。

从治理主体上看，联合国和各主权国家仍然是重要的治理主体，同时，随着国际海洋法法庭在2024年发表关于“气候变化和国际法”的咨询意见，以及国际法院在2025年就“国家与气候变化相关的义务”发表咨询意见，国际司法机构作为气候变化规则的解释方乃至供给方开始成为国际气候治理的重要主体。此外，非政府组织、私人机构和个人也通过不同的平台加入气候治理之中。

从治理路径上看，政治谈判、国际司法、国内司法三种路径并存，各自发挥不同的治理功能，同时交互影响；从治理层级维度上看，已经形成了全球—区域—国家—地方的多层治理格局。这种治理格局比单一层面、单一路径和单一类别主体参与的治理方式复杂，但同时也比单一治理模式稳定和有韧性，不会因为一个主体，例如美国退出气候条约，该条约就完全失效了。

国际气候治理多元化，是指多种类型的主体沿着不同路径同时在不同维度各自发挥作用的共同治理气候变化的局面。国际气候治理与我国的国家利益紧密相关，我国已经在温室气体减排领域投入了大量资源，并形成明显优势，已经建成全球最大最完整的新能源产业链，为世界提供70%的光伏组件和60%的风电设备。在美国退出了气候条约之后，中国与欧盟和小岛屿国家仍然坚定地进行温室气体减排。除《巴黎协定》这一条约机制外，国际和国内司法机构、政府、非政府组织、企业和个人都获得了参与气候治理的机会和路径。

本文分析这种多元治理局面是如何形成的、各种不同的治理主体在不同路径下的治理效果及其互动关系。美国学者凯尼斯·阿伯特（Kenneth W. Abbott）和本杰明·福德（Benjamin Faude）提出了混合制度复合体的概念，认为当今世界的绝大多数问题都是通过各种国家间的、次国家间的、公私联合的、私有跨境的、正式和非正式的机构共同组成的混合制度复合体实现的治理。

我国学者王硕也认为当今气候治理的模式是通过混合制度复合体治理，并认为主权国家仍然是全球气候治理的主导者，但引领者却逐渐向非/次国家行为体转移，双方的角色和责任正在重新配置。我国法学领域学者的研究主要集中于“双碳”目标的实现、《巴黎协定》的履约、各国国内法层面的气候变化诉讼和责任制度等，尚未从多元治理的宏观角度论证国际气候变化治理的不同路径、效果及其相互关系，本文希望在这个方面进行研究。

一、国际气候变化治理从一元走向多元

国际气候变化治理多元化是指参与国际气候变化治理的主体不再仅以国家为主，治理的路径也不再仅依赖传统的国家间谈判，国际司法机构、国内司法机构、非政府组织和个人都通过不同的路径，广泛参与到国际气候变化治理中，使得国际气候变化治理得到了加强，同时，也使任何国家都难以完全左右气候变化治理的发展轨迹。

（一）一元治理的成果有限

国家之间通过政治谈判来制定减排温室气体的规则，是国际气候变化治理的发端。人类的温室气体排放自工业化以来一直是合法行为，对合法的行为进行限制，就需要制定新的国际规则，确定限制排放的目标，并在考虑不同国家的历史排放基础上公平分摊全球减排成本。因为气候变化涉及的问题复杂、跨越的部门多，所涉经济规模、需要的财政和技术资源庞大，所以国际社会首选的治理途径就是通过各国共同参加谈判，一起制定规则，共同行动，这也是自20世纪80年代以来国际气候变化治理一直所遵循的治理路径。

国际气候变化谈判要解决的根本性问题是分摊减排温室气体的成本和分配各国排放温室气体的权利，因而这种谈判是复杂且进展缓慢的，特别是相对于气候变化发生的速度而言。

自1988年气候变化问题首次列入联合国大会的议题之后，1990年各国开始了《气候变化框架公约》的谈判，在1992年正式通过了该公约，但这毕竟只是一个“框架”公约，缺少规范各国减排的具体措施的条款。1997年国际社会达成的《京都议定书》规定了各成员方减排的具体目标，并提供了碳排放权交易、共同履约和清洁发展机制三种主要的履约路径。但由于美国的退出，《京都议定书》的减排效果十分不理想。

直到2015年，国际社会才终于达成《巴黎协定》。该协定中各国共同承诺了减排目标，即将气温上升的幅度努力控制在工业化前以上1.5ºC之内，最高不超过2ºC；它规定了减排的原则：各国根据共同但有区别的责任和各自的能力进行减排；提供了减排路径：各国提交自主贡献并每5年更新一次；它也制定了监督机制：每5年进行一次全球盘点，并将结果通知各缔约国，以便各国更新和加强其国家自主贡献。

但迄今为止《巴黎协定》的减排效果也并不理想，一个重要的表现即各国自愿提交的国家自主贡献的总和，经过测算，并不能满足实现《巴黎协定》提出的气温控制目标的需要。在2025年特朗普就任美国总统后，宣布美国再次退出《巴黎协定》，并在2026年2月宣布退出《联合国气候变化框架公约》，两个退出声明将分别在宣布退出后一年生效。这给《巴黎协定》的履行效果带来了新的挑战，也给后续的气候变化谈判造成了新的困难。

《巴黎协定》的履行效果不理想的另外一个原因是各国对《巴黎协定》性质的理解差异，一种典型的观点是，《巴黎协定》只有程序条款是强制性的，而实质性的减排条款只是自愿性的，不具有强制拘束力；同时各国在解决减排所需要的资金和技术上的立场也存在差异，这些都使得通过政治谈判解决气候变化问题的路径困难重重。

（二）国内司法机构、非政府组织和个人推动国家的气候变化治理

20世纪末特别是21世纪以来，非国家实体在国际治理中的作用得到显著加强，一个突出的表现是非国家实体具有了影响甚至改变国内或国际决策的能力。在国际气候变化的政治治理不尽如人意的情况下，非政府组织和个人纷纷寻求加入治理的机会。这个机会主要是通过提起气候变化诉讼来推动政府改变减排政策和法律。个人和非政府组织提出的气候变化诉讼，使得国内司法机构也参与了气候治理，国内司法机构为个人、企业和非政府组织提供了参与气候治理的平台，使得国际气候治理进一步去中心化。

各国法院受理气候变化诉讼的案例在最近十几年里迅速增加，根据联合国环境规划署的统计，截至2022年年底，65个司法辖区已经受理了超过2180个气候变化诉讼案件。这些诉讼分别根据宪法、行政法、环境保护法、衡平法、侵权法或合同法等提起，要求政府或企业采取更加有效的减排温室气体的措施。美国是迄今为止受理气候变化诉讼最多的国家。

即使在美国联邦政府宣布退出《巴黎协定》后，一些州的气候变化法或气候信息披露法仍然有效。根据美国哥伦比亚大学萨宾气候法中心的统计，自2025年以来，美国法院新受理的气候变化诉讼案件已达182个，如2026年美国联邦最高法院正在审理的雪佛龙美国公司诉路易斯安那州普拉克明堂区案，涉及美国地方政府能否在州法院起诉能源公司，要求其为气候变化造成的损害（如海岸侵蚀、财产损失）承担责任。鉴于美国各州、社区、非政府组织和公众对气候变化的态度并不会被联邦政府完全统一起来，加之诉讼文化发达，可以预见美国国内气候变化诉讼活动在未来仍将持续，并成为美国国内气候变化治理的主要路径。

气候变化诉讼活动，以一种自下而上的方式，使国内法院、个人、企业和非政府组织都参与到气候治理之中。在一些案件中，政府机构中经过反复辩论都难以修改的减排法律，通过诉讼，在司法机构判定政府的减排力度不足后，政府不得不修改了法律，实现了以少数人诉讼推动气候法律和政策改革的效果。

（三）国际性司法机构解释国际气候变化治理规则

气候变化国际谈判的最主要作用是为减排温室气体提供规则，然而，迄今为止，谈判所达成的气候条约规则数量少、强制性不足，各方解释不一。国际社会迄今只达成了1992年的《联合国气候变化框架公约》（United Nations Framework Convention on Climate Change，UNFCCC）、1997年的《京都议定书》和2015年的《巴黎协定》三个国际法律文件。

其中，UNFCCC仅对缔约方的减排作了一些原则性的规定，《京都议定书》虽然有了具体的减排目标，但由于美国拒绝签署，极大地削弱了该议定书总体的减排效果；《巴黎协定》确定了一个各国有共识的理想化的减排目标，但缔约方对于实现目标的措施，却并没有完全达成一致，最后只规定由各国自己决定减排的数量，即国家自主贡献。

既然气候变化国际谈判并没有提供充足的国际社会减排所需要的规则，那么通过司法机构释法，以气候变化条约之外的条约法和习惯法来要求国家承担减排义务就成了一个自然而然的选择。受气候变化影响最严重的小岛屿国家，在推动国际司法机构释法供规方面，最为积极。

它们推动国际组织分别于2022年和2023年先后请求国际海洋法法庭和国际法院两个国际司法机构发表咨询意见来澄清国家的减排义务，前者主要是根据《联合国海洋法公约》作出解释，而后者除了依据气候条约外，还依据习惯法和多个其他条约阐释国家的减排义务和相关责任。在小岛屿国家的推动下，国际海洋法法庭和国际法院走上了气候变化治理的舞台，通过司法为国家的减排义务和责任提供规则。

除了国际海洋法法庭和国际法院以外，美洲人权法院应智利和哥伦比亚的请求，在2025年5月发表了一份关于气候紧急状态与人权的咨询意见，此外，联合国人权事务委员会受理了针对澳大利亚的气候适应措施的投诉，世界贸易组织的争议解决机构、国际投资争端解决中心和欧盟法院也都分别处理过涉及气候变化应对措施的案件。

综上可见，国际气候变化治理已经形成了多主体参与、依循多路径在多层级上共同治理的多元化趋势，这种多元化趋势更加稳定，不会因为某一个主体的退出，或者某一路径的阻滞就使得国际气候变化治理整体停滞不前。对于主权国家而言，这种治理局面也意味着国家不再是唯一的或者居于完全控制地位的治理主体，国家要适应与其他主体共同合作推动治理的模式。

二、国际气候变化治理多元化的成因

国际气候变化治理多元化的成因主要有三个：一是国际气候变化谈判进展缓慢；二是非国家实体在国际治理中的作用上升；三是《巴黎协定》采纳了去中心化的治理模式。

（一）国际气候变化谈判进展缓慢

气候变化应对是人类21世纪面临的最大的挑战之一，英国代表在国际法院发言时，称其为“决定性的挑战”。前文已经论证了一元治理取得的法律成果有限，实际不仅如此，政治谈判进展也极其缓慢，远远不能满足现实的需要。联合国气候变化谈判始于1990年，至2025年已经进行了35年，其间达成的三个气候变化条约对国家减排的约束较为有限，地球表面温度持续上升已经是不争的事实。

进入21世纪后，第一个历史性高温年份出现在2005年，如今2005年仅是历史上排第13的高温年份，而自有温度记载历史以来，最热的十年均出现在2015—2024年。地球表面温度的持续升高使得气候脆弱国家频繁遭受气候异常的灾难，个别小岛屿国家甚至面临举国沉没海中的危险。

造成气候变化谈判进展缓慢的原因有多种。首要的原因是发达国家不愿意为其历史排放承担责任。气候变化的发生是一个比较漫长的历史过程。在人类的生产方式工业化后，人们最初在享受工业化带来的高生产效率时，并没有意识到工业化对化石能源的消耗可能导致温室气体在大气层中的逐步累积。在工业革命发生后的一百多年的时间里，并没有任何法律限制温室气体的排放，也没有任何国家认为一国需要为其排放的温室气体所产生的后果承担法律责任。但发达国家的历史排放的确是引发气候变化的重要原因，如何对历史上的行为进行追责，一直是国际法上的一个难题，它涉及法律的溯及力问题和复杂的历史、政治问题。

气候变化的责任承担涉及复杂的国际法规则。一是所有国家，包括发展中国家，都参与了引发气候变化的温室气体排放行为，尽管各国的排放数量差异较大。二是气候变化与气候变化可能相关的损失和损害之间的因果关系复杂，如海洋中海水化学平衡的变化、某些地区山洪或者山火等自然灾害的发生等，它们与气候变化之间的关系不是一个法律问题，而是一个科学问题，它们的发生可能不仅仅是气候变化造成的，还有其他因素参与其中，这就使法律责任的确定变得较为复杂。

（二）非国家实体在国际治理中的作用上升

在20世纪最后十年到21世纪前十多年的全球化中，非国家实体在国际治理中的作用显著上升，一些学者甚至提出了“治理范式转变”的观点。以非政府组织和私人实体为主的非政府实体一直是气候变化治理的积极参与方，即使在气候变化的政治谈判中，它们也积极地发挥影响力。

在2015年达成《巴黎协定》的气候变化巴黎会议上，共有8000人登记为非政府组织代表参加了会议；被UNFCCC授予观察员地位的非政府组织数量从第一届全体缔约方会议时的162个上升到第29届会议时的3782个。非政府组织通过倡导和游说活动，在气候变化应对方案和政策识别中发挥了重要的作用，一些非政府组织直接参与了国家自主贡献的制定。

非政府组织在气候变化诉讼中也发挥着重要作用。它们往往拥有研究各国法律的专业人才，可以发现那些通过诉讼推动政府采取减排措施的最佳机会，著名的如Urgenda诉荷兰政府案，在荷兰最高法院判决政府败诉后，荷兰政府采取了一系列更大力度的减排措施，包括将减排目标从诉讼前的在1990年的排放基准上降低17%提高到降低25%，同时修订了荷兰的《气候法》，以确保减排目标的实现；制订了到2030年逐步关闭所有煤发电厂的计划；增加可再生能源投资；推广电动车、提升建筑物能效，推广有机农业和可持续农业；等等。这个案例鲜明地展示了一个非政府组织通过诉讼改变了一个国家的减排法律。

我国也有非政府组织提起的气候变化诉讼相关案件，典型的如2016年北京市朝阳区自然之友环境研究所诉国网甘肃省电力公司弃光弃风案，该案于2023年4月在甘肃矿区人民法院主持下达成和解，被告同意于“十四五”后期继续投资至少9.13亿元用于新能源配套电网建设，提升新能源发电输送能力。

（三）《巴黎协定》采纳了去中心化的治理模式

2015年的《巴黎协定》是各国经过艰苦的谈判和重大妥协之后达成的，在面临巨大分歧的情况下，成员国摒弃了《京都议定书》的机制，即通过多边谈判为各国制定具有约束力的减排目标和时间表，以实现公平分担减排的国际责任。《巴黎协定》最后实际上采纳了去中心化的治理模式。

首先，《巴黎协定》并没有就各国的减排义务达成强制性的约束，各国的减排力度是通过国家自主贡献的形式，由各国自行制定和公布的，整个《巴黎协定》的减排效果是由自下而上的努力汇聚而成的。

其次，《巴黎协定》缺少强有力的履约协调机制，它与履约相关的规定主要是透明度和定期全球盘点，即通过公布国家各自的自主贡献，以及国家自主贡献的履行情况，来督促国家维护履约的荣誉。但如果国家没有完成其国家自主贡献，《巴黎协定》本身并无任何强制实施的措施。

最后，除了定期编制和公布国家自主贡献以外，《巴黎协定》并无统一的履约措施规定，各国在履行《巴黎协定》方面享有完全的自主权，例如采取什么样的减排政策或措施，是否需要就温室气体减排颁布法律，如何协调减排措施与其他的政策目标，如与贸易和投资的关系等，《巴黎协定》均无规定。

《巴黎协定》这种以仅确立全球减排目标和程序性承诺为核心的管理规范，对国别的减排目标、路径、规则和标准均无约束，这为国家、次国家主体（如联邦制国家内的州或者统一制国家中的省、市等）、非政府组织和私主体根据各自的政策目标和能力，以不同的方式参与气候变化治理提供了广泛的可能性。

三、多元、多路、多层治理间的互动关系

参与国际气候变化治理的多元主体分别沿着政治谈判、国际司法、国内司法路径发挥其各自的治理专长。政治谈判作为传统的中心路径虽有其局限性，但在创立新的治理机制和规则方面具有不可替代的顶层设计作用；国际司法机构“释法供规”兴起，具有向上影响国际政治谈判、向下影响国内司法的双向辐射作用；国内司法为非政府组织、私人实体和个人提供了参与治理的可及平台。以下分析这种去中心化多元治理模式下各治理机制的互动关系。

（一）多种治理主体之间的互动

在多元化治理模式下，国家、政府（包括中央政府和地方政府）、非政府组织、企业和个人都有其参与治理的路径，并各自发挥不同的作用。在20世纪90年代，当国际条约是最主要的治理工具时，国家是唯一的治理主体，对外参与制定国际法下的减排规则，对内通过政府颁布政策或国内法管理企业减排，非营利组织和个人既不是治理主体，也不是治理客体，它们不被要求减排，也缺少参与减排决策的路径，这种情况下国家与企业之间的互动是纵向的和单向度的。

在司法机构加入气候变化治理之后，非政府组织和个人才有机会获得对政府或者企业有强制力的治理决定，即司法机构的决定，在此之前，它们只能对政府的减排政策或企业的减排措施提出意见或建议。司法机构的参与增加了有权威的治理主体，形成了多主体之间协作互动的治理局面。国家作为对外和对内的最高立法者，不再能够全面控制减排，它们与其他治理主体之间的互动也不再是单向度的。

一方面，国家通过参与国际法院、国际海洋法法庭、国际人权组织等机构的气候变化咨询案件，试图获得对自己有利的国际规则解释；在世界贸易组织和国际投资争议解决机构的涉气候变化诉讼案件中，则努力为自己国内的涉气候变化的措施辩护，以便可以继续维护自己的立法权威。

另一方面，土著社区在人权组织发动对主权国家的诉讼，试图通过要求国家履行人权条约义务的方式，迫使国家采取更加严格的减排政策；而企业则在国际投资争议解决机构对国家提出诉讼，反对国家采取激进的减排政策。在国内层面，非政府组织和个人对政府的气候变化诉讼，也发挥了迫使政府改变减排政策或者法律的效果，最典型的如Urgenda诉荷兰政府案。

司法机构的加入，使非政府组织、企业和个人从被国家治理的客体，成为兼具国际法下的客体、国内法下的减排义务主体和人权法中的权利主体多种角色。司法机构已成为多元治理能够发挥作用的最重要变量，成为其他主体除了政治谈判以外，进行权利和义务博弈的重要场所。

除了国家与其他主体之间的纵向互动以外，非政府组织、企业和个人之间的横向互动也很丰富。其中非政府组织既是很多气候变化诉讼的发起方，也是个人和企业参与气候变化诉讼的重要推手。因为非政府组织不是人权法的主体，它们不能直接参与人权法路径下的气候变化诉讼，但它们为个人依据人权法提起气候变化诉讼提供咨询服务和支持。

在非政府组织与企业之间，一方面非政府组织对企业提供减排建议和减排方案咨询，另一方面也对排放严重的企业提起减排诉讼。个人能否提起气候变化诉讼，则主要取决于其本国宪法上的人权保护机制，同时也与其本国法律体系中政府的抽象行政行为（如关于减排的目标）是否可诉有关。总之，非政府组织和个人能够发挥作用的空间和程度，取决于各国国内的法律制度。

（二）多路径之间的互动

政治谈判和国际司法已经成为国际气候治理的主要路径，此外，国家、非政府组织和企业还通过绿色倡导活动、低碳生产和生活示范、自愿减排等软性治理路径实现一定的减排效果，这些软性路径所能实现的减排效果往往是局部的和有限的，以下主要分析政治和司法路径之间的互动。

1.政治谈判为司法提供了可司可释之法

对温室气体排放这一历史上曾经一度可完全自由为之的行为进行管理，需要国家间的共识，这种共识虽然也可以经年累月地通过习惯国际法形成的路径来达成，但条约法相比于习惯法，可以更为高效地创设应对气候变化的国际法律规则。自20世纪90年代至今达成的三个气候条约，奠定了应对气候变化最核心的法律原则和规则，包括在共同但有区别的责任原则下，各国均有义务减排温室气体，也凝聚了减排的共同目标，即努力将地球升温的幅度控制在1.5℃之内。

政治谈判除了达成“条约”这种“高级别”的国际法文件以外，还作出了大量的一般性的会议决议。这些会议决议，也为司法机构解释条约和习惯国际法提供了重要的参考。例如，在国际法院气候变化咨询意见中，法院就数次援引UNFCCC缔约方大会的决议解释国家的义务，例如，UNFCCC第4条第9款规定：“各缔约方在采取有关提供资金和技术转让的行动时，应充分考虑到最不发达国家的具体需要和特殊情况”。

法院认为这种具有自由裁量性质的条款也是具有拘束力的，并援引数个缔约方大会的决议来解释“充分考虑”的意思；法院认为，UNFCCC缔约国大会的决议，不仅可以用来帮助解释条约，还可以用来识别气候变化相关的习惯国际法规则。国际海洋法法庭在气候变化咨询意见中也指出，UNFCCC、《巴黎协定》以及条约管理机构嗣后作出的有关决议，都与解释《联合国海洋法公约》第192条关于缔约国海洋环境保护的义务相关。

2.司法稳固和扩大了政治谈判的成果

（1）司法确认了有争议的谈判成果的效力

在政治谈判中，为了求取最大公约数，条约的起草者们常常不得不淡化某些重要的义务条款，或者故意采纳模糊宽泛的表达，以便能够满足各谈判方的利益关切，使他们能够将条约规定作出与各自利益一致的解释。在国际法院的咨询意见发布前，由于现有的气候变化条约中有很多软性的条款，所以一些学者认为它们并没有强制拘束力。但国际法院清晰地肯定三个气候变化条约都具有强制约束力。

国际法院指出，UNFCCC要求发达国家（附件一缔约方）履行多项强制性义务，包括：完成温室气体排放清查并公布国家排放数据，与其他国家合作开发碳中和技术，制定国家政策以减少排放和保护碳汇，以及协助其他国家承担适应气候变化的成本。虽然各国在履行方式上拥有一定酌处权，但这些义务依然具有法律约束力。

美国虽然宣布退出了《巴黎协定》和UNFCCC，但其退出生效前仍然负有履行条约的义务，国际法院所释明的UNFCCC下发达成员的义务，对美国均具有拘束力。美国特朗普政府公然否认气候变化这一事实，采取增加化石能源产能的政策，明显违背了美国在UNFCCC下的义务，并产生国际法责任问题，其退出决定只能免除退出生效后履行条约的义务，并不能消除其退出前的国际不法行为的违法性。

（2）司法解释提升了气候变化条约的法律效力和影响力

国际法院确认，国际气候变化法包括条约法和习惯法两个部分。其中条约法包括三个气候变化条约、四个环境条约和海洋法公约。国际法院否认了《巴黎协定》代替了UNFCCC和《京都议定书》的观点，认为三个气候变化条约均同时有效，并互相支持，《京都议定书》和《巴黎协定》是UNFCCC所规定的国家义务的具体化。例如，UNFCCC第2条要求成员国“稳定”温室气体的排放，而《巴黎协定》第4条则要求成员国尽快使温室气体排放达到峰值，后者较前者提出了更高的要求。

根据国际法院的解释，美国在退出UNFCCC生效之前，仍然有义务在国内采取其所能够采取的所有减排措施以履行其在UNFCCC下的减排义务，还应该与其他国家在减排上合作，这些义务兼具行为义务与结果义务的性质。国际法院对于UNFCCC下成员国的减排义务的解释具有重大意义，因为UNFCCC有198个成员国，而且明确地将成员国分为发达国家（附件一国家）和发展中国家，中国被列入了发展中国家。

国际法院阐明，共同但有区别的责任和各自的能力原则是履行UNFCCC的核心指导原则；而《京都议定书》仍然有效，即使在《巴黎协定》生效后，《京都议定书》也没有失效。《京都议定书》的第二承诺期自2013年至2020年，因为2020年之后没有新的承诺，很多国家认为《京都议定书》已经失效。

但国际法院指出，缺少新的承诺期并不能剥夺《京都议定书》的效力，它仍然可以帮助解释UNFCCC，以及用来判定特定国家在承诺期内是否履行了义务，如果没有实现承诺期内的减排目标，则可能构成国际不法行为。《京都议定书》附件一中所列37个发达国家和经济转型国家在《京都议定书》下的减排承诺仍然必须实现，包括第一期（2008—2012年）和第二期（2013—2020年）的承诺。在相应的承诺期内，没有实现承诺的行为构成国际不法行为。

值得指出的是，联合国大会决定向国际法院征求咨询意见的决议中，并没有要求国际法院考虑《京都议定书》，可见在推动联大作出决议的国家和决议草拟者看来，《京都议定书》已经不能作为国家减排义务的法律依据发挥作用了。国际法院在明确注意到这种情况后，主动释法，这对我们重新认识《京都议定书》的效力和作用具有重要价值。37个国家以及欧盟在《京都议定书》下承诺将它们的排放在1990年的水平上降低5%，但目前这些国家是否完成了它们的承诺并不清楚。国际法院咨询意见的发布，为评估《京都议定书》中发达成员国的履约成效提供了依据。

3.司法和政治的双向博弈

涉气候变化的司法活动与政治谈判的互动并不是单向度的，司法除了稳固和扩大政治谈判成果以外，还可以反过来进一步助推政治谈判成果的达成，所以司法在两个维度上与政治谈判相互作用。国际气候变化治理的进程本应由政治谈判来主导，而现在司法的兴盛，主要是政治谈判成果不足，导致政治外交司法化的局面。

现在国际法院、国际海洋法法庭和区域性的人权法院作出的气候变化咨询意见，分别确认了可以依据国际环境法、人权法和气候变化法等对排放国提起气候变化诉讼，这样的结论很有可能被受气候变化极端不利影响，而又缺乏独立适应气候变化影响能力的脆弱国家利用，以获得其急需的、在政治谈判中未能获得的气候变化救济；个人和非政府组织也可以利用这些规则来通过诉讼向政府施加压力。

司法本来应该司既有之法，但是，在既有之法不足或不清晰的情况下，法庭的司法就很容易出现司法造法的情况，即司法在某种程度上代行了立法的功能，或者说侵蚀了立法的领域，也有学者担心国际海洋法法庭司法权的扩张甚至可能破坏《巴黎协定》的作用。为了矫正司法对气候变化规则的解释和指引，国家在政治谈判中不得不更加积极有为，达成明确的规则来划定司法的边界，这样才能确立政治谈判作为气候变化规则的主要供给渠道。

（三）多层级治理之间的互动

国际气候治理在全球、区域、国家和地方四个层级上都有互动。国际层面上主要是规则供给，分别通过国家之间制定条约和国际司法机构解释条约和习惯法来实现；区域层面既有区域减排立法和合作，也有区域范围内对国际条约的履行协调，典型的如欧盟内部的减排法律和措施的协调；国家层面对减排条约的履行是实现减排的重中之重，因各国政治体制的差异，减排法律和措施的制定和实施又可以通过中央和地方两级来实现，或者根据联邦和各州之间的立法权限来实现。限于篇幅，此处主要讨论国际和国内两个层级之间的互动。

首先，由于国际法在国内层面履行机制的复杂性，国际气候法治并没有对国内气候法治发挥着“决定”作用，但也发挥着绝不可忽视的重要影响，几乎没有任何国家主张自己可以不受国际气候变化法的约束，即使是美国，也只能通过退出《巴黎协定》的方式来摆脱条约的拘束，即它仍然承认《巴黎协定》是有效的国际条约，只不过它利用了条约仅拘束缔约国这一规则。

除了美国之外，其他国际气候变化条约的缔约国仍然在履行义务，尤其是欧盟和中国的履约力度最大，成为国际气候变化应对领域的领导者。例如，2025年9月，我国宣布到2035年，全经济范围温室气体净排放量比峰值下降7%—10%，力争做得更好。这一新的减排目标得到国际社会的高度称赞，也是我国作为负责任大国，主动担当，积极承担减排义务的表现。

其次，国际气候变化咨询和诉讼案件对国内气候变化诉讼提供规则、法理支撑或参考，特别是气候变化咨询意见的发布可能激励更多的气候变化诉讼。国际法院的咨询意见澄清了国际气候变化法的范围和内容，并进一步阐述了在确定国家的减排责任中的两个关键问题，一是温室气体排放与损害之间的因果关系的确定；二是多主体多种原因导致一种损害结果时的责任分配。

法院认为，现在可以确定单个国家的排放数量，包括考虑其历史排放，所以，根据国际法关于国家责任的规则，即使在不确定其他国家的责任的情况下，仍然可以为某个国家确定其国家责任。这些结论为通过气候变化诉讼确定某个国家的法律责任提供了支撑，很可能将影响未来的气候变化诉讼，特别是针对政府的诉讼。

国际法院认为，各国报告的自主贡献不仅仅是程序性的，而且应该是实质性的，能够为实现1.5℃的温度控制目标作出足够的贡献（adequate contribution）。这可能激励一些环保组织或其他利害关系方在多种场所诉讼政府减排计划力度不够，或者实施措施不到位。诉讼场所可能是国内法院、区域性人权法院、环境条约下的争议解决机制或国际法院等。就其可能请求的救济而言，将不限于现有的气候变化诉讼所请求的增加政府的减排义务，或采取全经济规模的减排立法，执行已有的减排承诺，国际法院阐明，“全部的救济措施”都可能适用。

一方面，虽然像美国这样的国家，其国内法院可能并不会承认和执行针对美国的气候变化诉讼；但另一方面，美国的资产和企业遍布全球，作出裁决的其他国家法院仍然有在美国以外的司法辖区强制执行的机会。美国现任特朗普政府针对气候变化的政策引起了世界范围内各国的不满，很多非政府组织希望通过诉讼来迫使美国政府为其温室气体排放行为负责。

四、气候变化治理多元化的效果和潜在问题

（一）气候变化治理多元化的效果

1.气候变化治理的国际法依据得到丰富

国际气候变化治理需要国际法规则作为支撑，在过去30多年的时间里，国际气候变化法的范围一直是不明确的，这给了一些国家否认和推脱自己的减排义务和责任的空间。在仅仅依靠政治谈判建立规则的情景下，国际规则的建立缓慢而成效有限。

在国际司法、准司法机构和国内司法机构均加入对国际气候变化法的解释和适用后，国际气候变化法得到了前所未有的丰富，为有关实体主张权利提供了明确的国际法依据。而司法机构参与治理总是被动的，在没有请求方时，司法机构是不能主动提供咨询或者发起诉讼的，所以，司法机构参与治理是与其他主体积极行使权利分不开的。

在国际法院审理气候变化咨询意见案期间，共有96个国家和11个国际组织到庭陈述了它们对气候变化咨询意见案中各问题的主张。参与的国家和国际组织之多，在国际法院的咨询意见案中绝无仅有。国际法院咨询意见的一个重要结论是，国家减排温室气体的义务不仅仅来自气候变化条约，还源于国家保护人权的责任和习惯国际法，而疏于履行减排义务，可能要承担国家责任。

（1）适用于气候变化的条约法得到丰富

国际法院的咨询意见极大地扩展了适用于气候变化法的条约法范围。从各国的口头发言和书面陈述来看，各国对于气候变化国际法的范围有不同的理解。一种观点认为，气候变化的国际法主要是UNFCCC和《巴黎协定》，这构成了气候变化特别法。另一种观点认为，气候变化的国际法不限于UNFCCC和《巴黎协定》，还包括其他法律，如国际环境法、人权法、海洋法等，这些法律是平行的。从国家的发言来看，持第一种观点的国家约占15%，持第二种观点的国家约占67%，另有18%的国家没有直接回答这一问题。

国际法院在咨询意见中指出，为了回答咨询的问题，“最直接适用的”国际法包括《联合国宪章》、UNFCCC、《京都议定书》、《巴黎协定》、《联合国海洋法公约》、《保护臭氧层维也纳公约》、《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》、《生物多样性公约》和《防治荒漠化公约》，即法院没有接受气候变化法仅限于三个气候变化条约的观点。

（2）适用于气候变化的习惯法得到澄清

国际法院关于可适用于气候变化的习惯法的阐述是突破性的，法院指出，习惯法下的谨慎原则、防止对环境造成重大损害的规则及为保护环境进行国际合作的责任均适用于国家与气候变化有关的义务，并且是具有普遍拘束力的。虽然并没有国家否认防止跨界损害的规则，但该习惯法规则是否可以适用到防止人为排放的温室气体造成的跨界损害，各国的态度并不一致。

从各国提交的书面陈述来看，大约76%的国家认为该规则可以适用于人为的温室气体排放导致的跨界损害，14%的国家认为该规则不能适用，10%的国家没有就该问题进行表态。如小岛屿国家的代表之一，安提瓜和巴布达就明确主张国际环境法，包括不造成重大跨界损害的原则，也是国家在排放温室气体时应该遵守的规则。

早在国际法院裁决的科孚海峡案中，法院就认为，每一个国家均有义务不得明知而允许其领土被用于与其他国家的权利相违背的行为。1996年，国际法院在使用或威胁使用核武器的合法性的咨询意见案中，又再次指出，国家有义务确保其管辖或控制下的活动尊重其他国家或者国家管辖范围以外的环境，这已经成为国际环境法的一部分。

国际法院指出该规则的核心是各国有义务采取防止造成重大环境损害的行为，而对气候系统的损害，属于重大环境损害。该规则下的义务是一种行为义务，并不是一种结果义务。即国家负有尽职义务（Due diligence），采取一切可行的措施，防止在其领土上或管辖下的活动对环境造成重大负面影响，这些措施包括深度、快速和持续的减排措施和减少风险的适应措施，对国家是否遵守了“谨慎”原则，要采取严格的标准进行解释。

国际法院的这些意见表明，即使像美国这样退出了《巴黎协定》和UNFCCC的国家，也要遵守这些习惯法规则，也要采取谨慎措施防止其温室气体排放对其他国家造成严重的负面环境影响。国际法院认为，根据防止跨界损害的习惯国际法，各国均应“不遗余力”（to take all means at its disposal）地采取防范措施，而措施的力度，根据各国资源和能力差异，也可以是有差别的。美国作为世界上最强大的国家之一，其有义务采取的谨慎措施的力度也是要高于其他国家的。美国作为温室气体的最大排放国之一，对于气候变化的跨界损害负有责任，在其公开拒绝履行减排义务的情况下，必然面临被气候变化脆弱国家或社区诉讼的风险。

国际法院的上述咨询意见，极大地扩大了国家与气候变化有关的义务范围。虽然国际法院的咨询意见不具有强制拘束力，但鉴于国际法院的权威地位和咨询意见的论证质量，这一咨询意见为确定国家减排温室气体的义务和责任提供了国际法依据，而法院论证的可适用的规则之丰富，远远超过了过去30多年的气候变化谈判产生的规则，这无疑是对国际气候变化治理的一大贡献。

2.司法机构成为其他主体参与治理活动的重要平台和推手

司法机构主要通过两种形式在气候变化治理上发挥作用，一是发表咨询意见，二是裁判涉及气候变化法律和措施的争议案件。前者的作用是释法供规，后者为多主体提供强制性的争议解决，特别是在UNFCCC和《巴黎协定》均缺乏强制性的争议解决的情况下，国际海洋法法庭和国际法院的咨询意见表明，这两个司法机构都可以受理气候变化相关案件，这相当于为UNFCCC和《巴黎协定》嫁接了强制性的争议解决机制。

在接受国际法院的强制管辖权的74个国家之间，案件的提起甚至不必以条约法为基础，当事国之间关于国家在习惯法下的减排温室气体的国际法问题，国际法院也可以受理。对于国际海洋法法庭而言，《联合国海洋法公约》的171个缔约方均可以根据该公约提起与温室气体排放所导致的海洋污染（如海洋酸化）等问题相关的案件。

国际法院关于气候变化的咨询意见的一些结论是具有历史突破性的，在国际气候治理上是一个里程碑式的事件，显著提升了国际法院在国际气候治理中的地位。该咨询意见：

（1）可以成为联合国大会未来讨论气候变化相关议题时的法律参考。

（2）成为其他国际性司法机构或者国内法院裁决涉及气候变化相关案件的辅助性法律渊源之一。例如，国际海洋法法庭咨询意见可能被用来在国际海洋法法庭内提起针对某些温室气体排放国的诉讼，要求它们按照法庭的咨询意见，采取一切必要的措施，防止、控制和减少向海洋的温室气体排放。

（3）可能成为一些国家或者非政府组织继续利用司法机构推动国际社会或者主要排放国减排的工具之一。在国际法院和国际海洋法法庭的咨询意见发布后，一些非政府组织开始酝酿以这些咨询意见为依据的新的倡导活动或者气候变化诉讼，包括可能依据该咨询意见要求国家采取更多的保护海洋环境免受气候变化影响的措施。

（4）可以在国际气候变化谈判中被用来加强一方观点，或者弱化另外一些国家的观点。

（5）可以影响一国国内关于气候变化的公众意见，例如，国际海洋法法庭的咨询意见提升了海洋在气候变化应对领域的能见度，使人们更多地认识到海洋作为温室气体最大的“汇”（sink），它本身是气候系统的一部分，在减缓气候变化方面有巨大的贡献，同时，海洋也受到气候变化的损害，它具有减缓气候变化的贡献者和受害方的双重身份。这种意识的提升，可能会推动国家在未来的减排规划中，包括在制定其国家自主贡献时，更多地考虑海洋的保护。

3.推动各利害关系方采取与减排相关的行动

国际法院关于气候变化的咨询意见虽然只是对联合国大会咨询问题的答复，但它可能对国家、国际组织、企业和个人等多主体都具有影响，可能实质性地推动各利害关系方采取与减排相关的行动。对发达国家而言，法院支持了共同但有区别的责任原则，发达国家应当更加重视它们的减排责任，以及向发展中国家提供资金和技术援助的义务。

国际法院虽然不能确定发达国家应该提供的财政支持的数量，但确认财政支持是一项条约下的法定义务，并不是发达国家对发展中国家的恩惠，其具体数量可以根据实现《巴黎协定》所确认的温控目标、发达国家的能力和发展中国家的需要来确定。发达国家还必须控制其境内非国家实体的排放，这也是习惯法下谨慎义务的要求。

对于发展中国家而言，国际法院的咨询意见支持了它们的气候正义的主张，法院确认了发达国家帮助发展中国家减排、适应、处理气候变化所致损失和损害问题的法律规则，这实际上增强了受气候变化不利影响的那些最不发达国家和脆弱的岛屿国家的谈判地位。在讨论国家责任时，国际法院指出，虽然排放温室气体本身不是国际不法行为，但国家没有采取保护气候系统的减排措施，以至于对气候系统造成了重大损害，这种行为构成国际不法行为，这种行为可归因于国家，因为是国家批准了化石能源的开发和消费，甚至对化石能源的生产提供了补贴。这些结论有助于增强UNFCCC缔约国大会上气候脆弱国家的谈判地位。

（二）国际气候治理多元化中潜在的问题

1.司法造法“修改”了政治谈判的结果

国际政治协商和国际司法在国际治理中是有不同功能和分工的，而国际海洋法法庭和国际法院发表的气候变化咨询意见的某些内容，“修改”或增加了政治谈判达成的成果，属于司法造法。这方面最典型的是对《巴黎协定》第2条的解释。《巴黎协定》第2条规定了成员方达成的对气候变化的控制目标是“将全球平均气温升幅控制在远低于工业化前水平2℃之内，并努力将气温升幅限制在工业化前水平1.5℃之内。”所以这个目标实际上有两个，一个是“努力”达到的理想目标，即将气温升幅限制在工业化前水平1.5℃之内，另一个是底线目标，即控制在2℃之内。

国际海洋法法庭认为，上述2℃和1.5℃的双目标被《巴黎协定》之后缔约国大会收紧，法庭援引了2022年在沙姆沙伊赫举行的缔约国大会的决议；一年之后，国际法院更加激进地解释了这一条款：“虽然《巴黎协定》规定将全球平均气温升幅控制在远低于工业化前水平2℃之内作为目标，并将1.5℃作为进一步努力方向，但1.5℃现已成为《巴黎协定》框架下基于科学的共识性目标。”即国际法院认为，《巴黎协定》的温控目标是1.5℃,而且这是一个基于科学的共识。

法院的理由是，在《巴黎协定》之后的缔约国会议上，缔约方明确1.5℃的温控目标要比2℃的温控目标产生的气候变化影响小，因而决定“根据1.5℃的温控限量，采取有雄心的、全经济规模的、覆盖所有温室气体和各行业的减排目标”。法院认为，这些决议在解释《巴黎协定》时，构成《维也纳条约法公约》第31条第3款（a）项中的事后签署的协议，根据这些决议，国际法院认为，1.5℃是缔约国主要的温度控制目标。国际法院的这一司法解释，实际上起到了修改《巴黎协定》第2条的作用，实际上缩小了各国的排放空间，加大了减排的艰巨性。这可能是《巴黎协定》的原始起草者都没有预料到的效果。

但国际法院的上述解释和推理实际上是有瑕疵的。《维也纳条约法公约》第31条第3款（a）项的确规定缔约国之间事后达成的“协议”可以在解释条约时，“与上下文一并考虑”，但UNFCCC缔约方会议“决议”并不是严格意义上的“协议”，会议决议通过的条件远低于国际协议通过的条件，国家在会议决议表决时投赞同票，也不等于国家认同会议决议将产生与条约相同的拘束效力。

这样用缔约方会议决议来解释条约义务，有扩大缔约国的条约义务的嫌疑，这样的司法造法可能违背了气候条约的谈判方在敏感问题上达成的精妙妥协，有学者将这种现象称为“司法干涉主义”。在这一点上，国际法院咨询意见的司法续造不应得到支持。

国际社会的治理与国内治理有很大不同，在国际上并没有统一的立法、执法和司法机构，主权国家之上并无权威的权力机关，国际法是主权国家的共同意志或者妥协的意志的产物，联合国也只是国家之间的组织，而不是国家之上的组织，国际法院对国家也没有强制管辖权。

在这种治理框架下，国际立法，即主权国家之间签订条约或者通过国家实践创立习惯法，与国际司法之间的分工是泾渭分明的。创立气候变化法的主要路径是国家之间的谈判，如果国际司法机构可以在气候变化领域造法，就等于允许国际法院的15名法官或国际海洋法法庭的21名法官代行190多个国家才能共同行使的国际气候法的立法权，这本身就是一种越权。国际法院曾数次坚称其职责只在司法。

在1952年的美国国民权利案中，国际法院称“本法院的职责是解释条约，不是修改条约”；在1996年的使用或威胁使用核武器咨询意见案中指出，“一些国家主张，法院在回答该问题时将超越其司法角色，并承担起法律创制的职能。

显然，法院不能进行立法。”有学者将广义的司法造法分为功能性司法造法和规范性司法造法，前者指司法机构在个案中运用法律方法作出创造性裁决，与履行司法机构的职能相关，它是通过解释既有的法律，使之适用于待决的问题，或者在既有的规则与待决的法律问题之间建立新的联系；后者指法官有修改或者创建新规则的预期，其作出的创造性裁决最终被采纳为制定法或者被转化为判例法，从而实现了规范化。

此处援引的国际海洋法法庭和国际法院的咨询意见并非针对具体个案，而是对国家应对气候变化义务的国际法的一般解释，其中如上文所述的“修改”了《巴黎协定》关于温控目标的明文规定的解释，属于规范性司法造法。因为欧盟和美国的温室气体排放在《巴黎协定》签订前就已经达到峰值，所以，国际法院把《巴黎协定》的温控目标解释为1.5℃,实际上缩小了发展中国家碳达峰前可以排放的温室气体总量。这种以司法机构决议改变条约缔约国达成的共识的做法超越了其司法权限。

2.治理多元化下经贸活动合规风险的不确定性增加

国际法院认为，国家有义务通过立法和执法管理私主体的温室气体排放。可以预见在法院的咨询意见发布后，至少相当数量的国家将加强与气候变化有关的合规要求，而私主体应该把温室气体减排纳入其战略规划和常规经营之中，在环境、社会和治理（Environmental，Social and Governance，ESG）合规中，加入减排温室气体的内容。

国家对私主体的管辖范围，既包括在其领土上经营的私主体，也包括国家对其有管辖权的私主体，后者则包括具有其国籍的在海外经营的企业。对于海外投资企业而言，其母国和东道国的减排温室气体的相关要求，都应该纳入其经营合规范围，这样才能最大程度地降低与减排温室气体相关的合规风险。

由于国际社会尚缺乏普遍的私主体减排的具体标准或者规则，这就使得不同私主体的合规成本因其所处的司法辖区不同而有差异，同时，私主体的贸易或投资行为又可能跨越不同的司法管辖区，这又使私主体暴露于不同司法管辖下涉气候变化措施的执法和诉讼风险中，而不同国家对气候变化法的执法和司法的力度存在较大差异，这将导致私主体合规风险的不确定性显著增加。私主体自愿减排实际上是一种通过主动合规而提升竞争力的行为，在企业转向低排放运营模式后，就可以应对不同司法辖区当下甚至未来关于减排的要求。

气候治理多元化格局对我国参与“一带一路”投资的企业提出了气候合规的要求。我国提出建设高质量的绿色“一带一路”，这意味着我国的“一带一路”投资不应大幅增加东道国的温室气体排放，因此我国已于2021年决定不再对海外煤电项目提供融资。

我国企业可以加大对海外的可再生能源的投资，利用我国在光伏等领域的先进技术和服务，帮助东道国向低碳经济转型。2025年10月，我国商务部颁布《关于拓展绿色贸易的实施意见》，要求企业将绿色低碳理念贯穿于供应链各环节，同时也提出要推动绿色低碳产品、服务和技术标准的国际衔接和互认。我国供应链和产业链的进一步低碳化，将显著降低企业开展经贸活动时的气候合规风险。

五、结论

气候变化正在加速，而减排温室气体的一致行动却正在经受美国退出《巴黎协定》和UNFCCC的挑战。所幸的是，国际气候变化治理已经形成了多元化的局面，2025年国际法院发布气候变化咨询意见即为一个标志性事件。政治谈判仍然是气候治理的重要路径，但是，在国际谈判和协商陷入僵局时，国际社会并非束手无策。现在国际司法机构和准司法机构、国内法院、政府、企业、非政府组织和个人都在以不同的方式，主动或者被动地参与国际气候治理。

多元化治理的形成是因为政治谈判所达成的减排规则比较有限，难以覆盖温室气体减排所涉及的广泛领域，同时，非国家实体在国际治理中的作用持续上升。多方主体通过多种路径在不同层级上参与国际气候变化治理的局面下，各主体、路径和层级之间发生了复杂和多维度的互动关系，其中司法和政治之间的互动尤为重要，它们彼此支撑，又可强化双方的治理效果。但是，国际气候政治治理司法化倾向的出现也产生了令人担心的司法续造问题。

国际气候的多元共治形成了混合气候制度复合体，它比单一的通过政治谈判治理更加稳定，更能够应对个别排放大国拒绝承担减排的条约义务的情况。我国和欧盟将继续在气候变化政治协商方面发挥引领作用，同时也要支持和探索通过其他路径迫使美国为其温室气体排放承担责任，包括合适的贸易政策工具。国际性司法机构对国际气候治理的参与，在释法供规上有很大的贡献，这可能激发更多的国内法层面的气候变化诉讼，使得气候变化法律的解释进一步碎片化和差异化，也将对经济实体和私主体的气候变化合规造成严峻的挑战。